我國排污許可證已實施20多年，江蘇、浙江、廣東、福建等8省出臺了由省人大通過的排污許可辦法或條例，天津、河北、上海等14省市以環保令或環保部門規范性文件的形式出臺了管理辦法，一些省市在環境保護條例中明確了許可證頒發程序和要求。然而，筆者調研發現，排污許可證在各地實施效果不佳，一直未能成為地方管理污染源的有效抓手，有些地方甚至流于形式，作用甚微。

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。新修訂的《環境保護法》強調“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，要求持證排污、無證不得排污。當前，在現有國情條件下分析既往經驗教訓，借鑒國際經驗，設計和實施好排污許可制度，帶動污染源管控體系改革已迫在眉睫。

　　■深刻分析許可證實施未充分發揮效用的原因，是設計好制度的基礎

　　一是排污許可證權威性不足，重發證、輕證后監管，形成不管即無用的惡性循環。雖然全國大部分省份都已經頒發了排污許可證，但往往過分看重證照發放的審核過程，而發證后的監管則基本為零。分析其原因，一方面，由于沒有排污許可條例等上位法授權，罰則不健全、不嚴厲。多數省份并未明確規定違反證照要求的管理與處罰措施等。另一方面，許可證內容過于簡單、流于形式。執法人員不以排污許可證為執法依據，不將執法結果記錄在許可證中。許可證實施和管理力度弱，自然難以得到政府和企業的重視，也無法樹立按證排污的法律觀念。

　　二是環境管理精細化水平不高，難以滿足許可證管理需求，現實基礎條件也使許可證的核發流于形式。歐美等發達國家排污許可制度獲得成功，主要根植于完備深厚的法治與道德氛圍、如實申報公開的環境數據行為、自覺到位的企業守法意識。這些因素構成了發達國家對污染源精細化管理的堅實基礎。而在這些方面，國內卻形成較大反差。據不完全統計，我國有150萬家左右的污染源，其中納入排污費征收的點源有50萬家左右，但納入國控重點源、進行在線監測管理的點源僅1.3萬家，多數企業僅靠頻次不高的監督性監測。此外，我國直接參與點源現場管理、監督、檢查、執法的環保人員僅7萬人左右。面對數量龐大、情況復雜的污染源，監管設備、經費、人員技術水平遠不到位，基礎環境管理能力還需要進一步提升。筆者調研發現，不少地方發放排污許可證往往是形式性審查，部分區縣90%以上的許可證在極短的時間完成核發。若環保部門不轉變管理方式和治理模式，仍然獨自承擔繁重的許可證前置核發審查的主體任務，在目前國情下，以排污許可證為核心建立差異化、精細化的污染源管理體系，仍將還會停留在理念層次。

　　三是未實現污染源管理制度的聯動，遠未形成一證式管理理念，排污許可管理并未成為污染源管理的核心環節。目前，各地發放的排污許可證載明的內容較為簡單，僅有企業的治理工藝流程和排放標準等主要環境管理要求，沒有對企業遵從環境統計、總量控制、環境影響評價等環境管理制度實施提出明確要求，更缺少一廠一策的個性化特征要求，協調性和約束力不強。這種簡單化往往使許可證僅起到排污資格證的作用，將無證不得排污的罰則理解為許可證的主要定位。另外，多套污染源數據計算方式不一致、應用范圍有差異，使得排污許可證難以將各口徑數據統一在一證中，削弱了許可證的嚴肅性與規范性，沒有起到作為污染源環境管理載體的作用。

　　■從若干關鍵問題的關系辨析，找準排污許可制度的定位

　　首先，如何加強排污許可證的事后監管，比事前如何發放證照更重要。

　　現行點源環境管理存在的最大問題并非如何發放排污許可證，而是對排污單位的事后監管不夠嚴格，未將排污許可證作為事后監管的載體與執法依據。由于忽視證后監管，一些已經發放的排污許可證并沒有起到約束排放行為的作用，部分排污單位仍抱有“持證即合法排污”甚至“持證可以隨便排污”的錯誤觀點。從重事前審批向重事后監管轉變，符合現有行政體制改革的總體思路。證后監管更為強調對排污單位排污行為的管理，通過不斷規范化與精細化的環境監管，逐步歸真排放數據，進而為其他環境管理措施奠定基礎。

　　其次，如何使企事業單位真正按許可要求進行排污約束，比許可量精準核批更重要。

　　企事業單位排污量的獲得、確認以及許可量的核準，是排污許可的重點內容。筆者認為，基于我國國情現狀，在第一輪核批排污許可量時，對絕大多數企事業單位按照排放標準、現狀排放量與總量控制要求量進行綜合平衡即可。先讓盡可能多的企事業單位進“籠子”、按要求規范排污行為是當務之急。后續輪次換發許可證、許可證年度檢查時，可以再提出進一步收嚴要求。

　　排污許可證實施過程中另一個重要問題，就是建立點源排放與區域環境質量之間的響應關系。筆者認為，排污許可確實是建立污染源和環境質量關聯的基礎。在排污許可證國家層面的政策框架尚未搭建成功、綜合性排污許可證尚未發放完成的階段，在第一次核發時便直接全面響應質量達標要求難度較大。建議實施差別化方針，分步實施，加快推進。對超標單元、污染嚴重城市實施以環境質量目標為約束的企事業單位總量控制和排污許可；可以先在局部區域、新建項目層面率先實施，在增量上做文章；鼓勵有能力和條件的地區實施容量總量控制，全面直接響應質量達標進程。

　　第三，通過排污許可落實企事業單位總量控制指標是政策設計的方向與難點。

　　現行的總量控制制度并未直接將總量控制指標分解落實到企業事業單位，在某種意義上分解的是削減任務或削減量。新修訂的《環境保護法》明確提出，企業事業單位在執行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。這涉及區域總量和企事業單位總量的銜接問題，也是排放權確權和排污權交易的前提，是大勢所趨的工作方向。通過排污許可證將區域排放總量落實到企業事業單位是最為可行的做法，但實施過程中將會面臨一系列難點問題。

　　企事業單位實際排放量的確定是首先面臨的問題。由于污染物排放往往具有不可見、非恒定、變化大、不可重現回溯追蹤等特征，使得污染物排放量的確定對于企業和監管者都是一個難題。同時，由于社會法治氛圍和企業守法意識不到位，我國并沒有形成類似美國的企事業單位自主監測、如實申報、造假違法的內在約束機制，僅靠環保部門的監督性監測，難以真實獲得實際排放量。另外，在企業建設前期、實際運行等不同環節，往往存在環境影響評價預測數、物料平衡推算數、產排污系數測算數等多個口徑數據，這些數據有些是應該存在的，差異也是正常的，但最大問題是缺乏整合、沒有能夠從大量數據中產生有效數據。

　　此外，由于統計覆蓋范圍、歷史數據基數法延伸處理等原因，區域環境統計排放量與區域內全部企業（大于環境統計企業口徑）實際排放量之和可能對不上。加之排污許可核定是基于設計能力的許可量，這將在局部區域造成一種可能，即全部排污單位許可量會較大幅度超過現在區域排放量現狀統計量，使我國排放量數據問題矛盾凸顯。這是許可證制度實施不可回避的難題，也是我國環境精細化管理繞不開的瓶頸。

　　第四，實施多要素、末端和過程適當兼顧的綜合性一證式排污許可，其中許可事項宜簡明關鍵，載明事項可拓展豐富。

　　無論是美國的水、氣單獨排污許可制度，還是歐洲的綜合性許可證制度，排污許可證最重要的是發證后對污染源的管理。采用何種發證方式、是否分介質發證主要是基于不同地區的法律基礎和管理需求，并非排污許可制度的核心。不能把美國歷史沿革背景下不同法律授權的分要素許可做法作為客觀規律。綜合性排污許可證體現了對企業的全部環境管理要求，體現了多介質、多污染物協同防控，體現了防與治的關系，更符合我國國情。

　　綜合性許可要明確許可事項與載明事項的區別。許可事項是許可證的核心，是對企業許可申請的回復，一般指政府部門通過許可證允許排污單位排放污染物的種類、數量、濃度、方式與去向，是必須遵守的事項。載明事項則可以適度擴展，往往并不是企業申請事項，較多地體現了環保部門對排放行為的后續監管要求，是許可證發放的重要內容，但不歸屬行政許可法管理，層級也比許可事項低。這其中，有些是對企業執行和實施許可事項的過程性要求，明確規定與排放直接相關的原材料使用、生產工藝、生產設備、生產技術水平等，以使許可事項細化、落實和可操作；有些是對企業落實有關法律法規和部門要求的具體化、針對性規定，如生產與儲存各環節是否存在漏撒或其他形式的無組織排放，是否準備了突發環境事件應急預案與應急物資設施等。

　　第五，如何通過排污許可證實現點源管理制度的有效聯動，比重構制度更具操作可行性。

　　在歐美乃至我國臺灣地區，由于歷史先后次序和制度體系總體設計的原因，均建立了以排污許可證為核心的點源環境管理制度。以排污許可證作為企業的準入門檻與監管憑據，其他點源環境管理政策均圍繞許可證開展。因此，有觀點認為，應借鑒國外做法，以許可證制度實施改造甚至代替其他制度，一證管天下。筆者認為，在目前許可證制度實施剛性較差的現狀下，這種想法給許可證賦予了較大的期望，擬通過許可證的設計實施解決其他制度本身的缺陷問題，甚至希望以此重構我國環境管理制度體系，這不符合現實，也使許可證制度的推進面臨較大的制度障礙。

　　與國際背景不同，我國各項點源環境管理制度先于排污許可證實施很多年，法規位階也相對較高（如《環境影響評價法》等），已經形成了其固有的管理模式。相比之下，我國排污許可證立法較晚，直至2008年《水污染防治法》修訂，才將排污許可證正式納入法律框架。2015年實施的新《環境保護法》，才正式確立了排污許可證的法律地位，但目前依然存在法律條文沖突、法律實施細則不完善等問題。

　　在此背景下推行排污許可證制度改革，應該以現行政策的有效聯動為中心，而非重構點源環境管理制度。一方面，制度重構成本高昂，至少需要完成廢止法律、整合機構、合并人員、調整隊伍等路徑。另一方面，若設計合理，許可制度能與前置政策的審批以及后續政策的監管與監察銜接，能夠形成一條完整的政策鏈，制度整合已經能夠很好地實現排污許可證對企業的證后管理功能。筆者認為，建立以許可證為核心的污染源管理制度體系，并不意味著革命式替代，理順排污許可證與環境影響評價、“三同時”、總量控制、排污申報、排污權交易等關系，實現制度關聯銜接、目標措施一體最重要。

　　■以排污許可證實施推動環境治理體系創新和污染源有效監管

　　一要堅持寬進、嚴管、小免的主基調。目前，全國尚存在大量的未批先建、批驗不符合超標排污企業。如果界定所有違法企業都不應當獲得排污許可，將有大量企業出現無證排污的狀況。筆者認為，對這些企業不應“一刀切”，對違規企業的整改應當分階段、分程度，具體問題具體分析。具體實施起來應把握3點：寬進，即將更多企業納入排污許可證申請管理范疇，要求這些企業按照發證標準進行整改；嚴管，即嚴格發放排污許可證，嚴格要求企業按證排污，不得存在違法違規行為；小免，即對排污量少、污染物危害小的污染源免予發放排污許可證，降低行政成本。同時，要建立環保部門盡職免責機制，要把企事業單位不按證排污與許可證核發責任分割。

　　二要堅持分類分級管理和循序漸進的方針。排污許可證對企業環境管理的要求較高，不可能對所有企業適用同樣要求。分類實施、分階段進行十分必要。在現行階段，國控、省控、市控重點污染源具備監測監管基礎，在線監測設備與相關管理措施均比較完善，建議對這些污染源優先發放排污許可證，中期則覆蓋到一般污染源。對于尚不具備精細化管理能力的污染源，應加快科技研發步伐，提升監測技術能力與管理水平，待符合排污許可證管理要求后重點開展管理。對于優先發放排污許可證的污染源，可以根據實際情況對分排污口的排放、重點行業生產環節的污染控制等提出要求。

　　在分階段實施排污許可證的過程中，首次核發的有效期限建議短一些。允許政府在實施過程中擁有糾錯權與終止權，通過開放性的管理體系改變排污許可證管理的現狀。只有讓排污許可證回歸本位，發揮管理效用，不斷吸收經驗并予以改進，才能更為扎實地推進制度改革。在改革過程中，應當充分尊重已經發放的排污許可證的法律效力，在有效期限屆滿后再行更換，保持排污許可證發放的嚴肅性，避免朝令夕改的局面。

　　三要以企業自我申請、舉證、監測、公開的申領程序落實企業責任。長期以來，企業環境保護主體責任得不到落實，政府不少地方代行了企業責任并往往陷于被動。美國、瑞典等國家的經驗告訴我們，企業自主責任的落實是排污許可證制度實施的重要保障，污染排放行為的監測、統計、申報、公開等均應由企業自行完成。而監督、管理則較多地由公眾參與，政府部門實際上是仲裁者和核實者身份。

　　按照法律要求，排污許可證應當整合對企業的污染削減、總量控制、自行監測、風險防范、環境管理等多方面的管理手段，成為企業與政府之間關于環境義務的守法文書與契約。企業應當落實社會責任，按照排污許可證載明的方式、去向、種類、濃度、總量排放污染物，并有責任將自己的守法行為向社會公開。

　　要在排污許可證管理過程中轉變工作思路、落實環保法要求，并界定環保部門和企業責權利關系。對于企業來說，必須按規定主動申請許可證，并提交許可事項定量申請要求的原因及相應說明論證材料、監測數據等。自我舉證說明許可要求符合國家標準要求、符合國家產業政策、不對區域環境質量造成超標影響，并在排污許可管理信息系統上對社會公開。包括公眾在內的利益相關方、環保團體都可以對企業許可材料提出意見建議。環保部門或法院等行政許可訴訟機構的主要任務是對控辯雙方意見觀點進行裁定，并結合國家有關環保要求予以許可。企事業單位在申領獲得許可證的后續生產經營過程中要公開相關情況，提交年度報告，采取各種措施自我舉證說明已經落實承諾、按證排污。

　　落實企業環境主體責任，強化企業自主申報、自行舉證、自行申請、主動公告是排污許可制度創新的方向，能夠帶動環境治理體系的創新。在這種模式下，企業通過許可證管理流程實現了排污情況的監測、申報、公開、舉證等，可以突破目前主體責任不落實的制度瓶頸。政府或環保部門是規則程序的制定者、獨立的仲裁者，不應將主要精力用于確認企業排放量和許可量上。環保部門的監督性監測只是核證企業排放的公開數據而不是獲得企業排放數據，不承擔數據偏差帶來的系列問題，并按照許可要求進行企業環境行為的監督檢查，徹底厘清企業主體責任和環保部門監管責任。環保部門認可企業材料真實性、守法承諾，一旦發現企業存在違法行為，則應當對其處以最嚴厲的懲罰，提高企業的違法成本，形成排污許可證的威懾效用。公眾或環保團體提前介入、獲取信息、表達訴求、聽證對話，可以避免后續矛盾激化等問題，并開創有效實現社會監督的機制渠道，是多元共治的良好載體。

　　四要以信息系統建設為排污許可管理的基礎。排污許可證對點源管理的信息繁雜、頭緒眾多，是一項推動點源環境管理向精細化發展的政策。對排污許可證實行管理，需要構建完善的信息管理系統平臺，記載企業的環境行為、監管企業的污染排放、核算企業的守法排放，并實施分層次信息公開，這是排污許可制度實施的關鍵一環。此系統能夠有效整合各項排污數據，是管理轉型、改革創新的有益工作，是落實信息公開、引入社會監督的載體，是環保系統盡職履責、落實排污單位社會責任的必要條件。對內，以國家、區域、排污單位多層次、多方面的排污數據為對象，開展對比分析、挖掘管理、集成決策，將總量控制用好、用活、用透，全面服務于環境管理工作；對外，以全國排污許可證發放情況匯總分析、宏觀管理、互聯互通、向下鏈接，實現核發管理情況的信息匯總分析與公開。

　　五要推進許可制度實施第三方服務。在排污許可證的核發與管理過程中，需要對排污指標進行核定、對企業實際排放情況進行監測、編寫企業年度排污狀況報告書等，還需要開展基于容量的排污許可創新。這些科學技術問題應當由更加專業的第三方技術人員承擔，由企事業單位采購第三方咨詢服務，而政府部門主要履行監督與管理職責。因此，探索實施排污許可制度需要有專業的第三方團隊作為技術支撐，拉動環保產業發展，這也是現代社會專業化分工的體現。

　　作者單位：環境保護部環境規劃院